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No hace falta cambiar la Ley General de Sanidad, sí reformas focalizadas
Opinión de Ignacio Riesgo, consultor de salud independiente, con motivo de los 40 años de la Ley General de Sanidad
Montaje fotográfico: Lucía Sancho.
24 abr 2026. 14.00H
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POR REDACCIÓN MÉDICA
Opinión de Ignacio Riesgo, consultor de salud independiente
A raíz del 40 aniversario de la Ley General de Sanidad, hay algunas posiciones que defienden una reforma integral de nuestro sistema sanitario, mediante una nueva Ley General de Sanidad. No es esa la tesis que se sostiene en este artículo.
La creación del NHS en el Reino Unido en 1948; el impulso al Sistema Nacional de Salud en España dado por la Ley General de Sanidad de 1986; el sistema de seguro sanitario público en Canadá consolidado en 1984 (llamado Medicare); la cobertura universal en Tailandia en 2001; el Sistema Único de Saúde (SUS) en Brasil, creado a partir de 1988; y, la reforma post-conflicto en Ruanda (en los años 2000); son otros tantos ejemplos de reformas integrales. Aunque tienen elementos muy distintos, todas comparten un avance hacia la cobertura universal, financiación pública, enfoque en equidad y fuerte compromiso político.
En la década 1977-1988, antes y después de la Ley General de Sanidad, con gobiernos de UCD y del PSOE, se introdujeron cambios significativos en el sistema sanitario, con operaciones de reformas importantes, tanto o más que las introducidas en la Ley General de Sanidad.
Los elementos más importantes de estos cambios previos a la ley son: creación del Ministerio de Sanidad en 1977; constitución del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) en 1978; creación y consolidación del sistema MIR (Médicos Internos Residentes) (1978); creación de la especialidad médica de Medicina Familiar y Comunitaria (1978); reforma de la Atención Primaria, a partir de 1984; reforma hospitalaria (1987).
La Ley General de Sanidad crea el Sistema Nacional de Salud, impulsa la unificación de redes públicas; consolida un modelo asistencial en dos niveles (primaria y especializada), impulsa las transferencias, sienta las bases para el posterior avance en la universalización y en la financiación vía impuestos.
En definitiva, un cambio de modelo, de uno de Seguridad Social a otro de tipología Servicio Nacional de Salud. Un ejemplo claro de reforma integral.
Los 40 años de vigencia de la Ley General de Sanidad la configuran como un ejemplo de estabilidad, algo que era difícil de vislumbrar dado el gran debate que se produjo sobre la misma a lo largo de la legislatura 1982-1986 y la forma de su aprobación. La ley fue aprobada con los votos del PSOE, PNV, CiU y PCE. Coalición Popular, la entonces derecha, votó en contra.
Esto contrasta con la situación en educación, dónde, en el mismo periodo, ha habido 8 leyes: LOECE (1980); LODE (1985); LOGSE (1990); LOPEG (1995); LOSE (2002); LOE (2006); LOMCE (2013) y LOMLOE (2020).
Hay varios hechos que explican esta situación:
• La versión final de la ley, relativamente moderada, si la comparamos con los borradores iniciales. De la ley se llegaron a hacer 14 borradores, muestra de discrepancias notables tanto en el PSOE como en el propio Gobierno. El ministro Ernest Lluch es considerado el padre de la Ley.
• Su aplicación inicial equilibrada, mérito que corresponde al largo ministerio de Julián García Vargas (1986-1991), al que tocó dar los primeros pasos en la aplicación de la Ley, incluyendo la constitución del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.
• La aceptación de la Ley por el Partido Popular, heredero de Coalición Popular, en 1998, bajo el ministerio de Romay Beccaría, a través de la aprobación por el Pleno de la Cámara de una declaración para avanzar en la consolidación del Sistema Nacional de Salud. Este texto fue de gran importancia política y ha permitido que el Partido Popular estuviera en el Gobierno, sin que se le pasara por la cabeza cambiar la Ley General de Sanidad.
Lógicamente, las reformas integrales no se plantean continuamente, sino que lo habitual es, una vez hecha una reforma de ese tipo, que se vayan introduciendo ajustes parciales, que tratan de abordar aspectos concretos (eficiencia, gobernanza, cobertura, calidad, etc.) evitando rupturas bruscas. Es a eso a lo que llamamos reformas incrementales.
Los ajustes continuos en el NHS, como la introducción progresiva de mercados internos en los años 90; las reformas en los seguros obligatorios en Alemania (reformas periódicas en los copagos; incentivos para eficiencia de las aseguradoras, …); los cambios continuos en un sistema fragmentado como el de Estados Unidos (Obamacare, expansión del Medicaid, los cambios en la financiación de medicamentos, …); la expansión gradual de la cobertura en Chile; la introducción de los seguros de larga duración (2000) en Japón, y otros tantos casos, son ejemplos de mejoras incrementales. Estas reformas son más viables políticamente y permiten la adaptación constante a nuevas necesidades.
En España se considera que la generalización de las transferencias en 2002 fue la reforma incremental más importante de nuestro sistema, aunque, por supuesto, no la única.
Se aduce que debe haber una nueva ley, ya que la ley actual está derogada en un 70 por ciento y no incluye la digitalización, lo que es casi normal en una ley que ha durado 40 años.
Una nueva Ley General de Sanidad, significaría abrir un importante melón de consecuencias inciertas, y no debe hacerse por esas razones sino para un cambio de modelo.
En España el cambio integral se produjo en los años 80 y culminó con la Ley General de Sanidad de 1986. Se introdujeron cambios en el modelo asistencial, hospitales y Atención Primaria; en la cobertura; en la unificación de redes públicas, en la financiación; y, en la descentralización del sistema, creando el Sistema Nacional de Salud, considerado justamente uno de los mayores logros de la democracia.
El resultado no fue perfecto, pero tenemos un sistema con unos valores importantes; unos profesionales bien formados y comprometidos; un gasto público total razonable; una muy amplia cartera de servicios; unas infraestructuras, en general, de alta calidad, que cubren todo el territorio nacional; unos muy buenos resultados en salud; una razonable valoración por la sociedad, …
En estas circunstancias, el cambio de modelo a través de una reforma integral no es ni políticamente viable ni deseable. Lo cual no es incompatible con ajustes profundos y cambios en aspectos concretos, para corregir algunos elementos que se ha visto que no funcionan bien o para adaptar el sistema a los múltiples cambios en la sociedad.
El que no haga falta un cambio de modelo ni otra reforma integral, como la de los años 80, no puede llevarnos a la conclusión de que el sistema no debe tocarse y no requiere reformas. Eso sería letal para el actual sistema.
En cierta manera la situación seria similar a la que se dio en el Reino Unido, cuando, en 2023, algunos planteaban el retorno a un modelo de seguros sociales, lo que obtuvo el rechazo tanto de The Economist en un editorial como en un artículo de Martin Wolf, economista-jefe del Financial Times, por considerarla una operación muy complicada y que alejaba los esfuerzos de los verdaderos problemas.
Focalizadas en temas mayores, no confundamos con el llamado “radicalismo selectivo”, que muchas veces se aplica a temas menores precisamente para obviar los mayores. Una ley general de Sanidad puede ser incluso una distracción en el abordaje de esas reformas.
¿Qué reformas?, fundamentalmente tres:
Evidentemente, estas no son las únicas reformas necesarias, hay otras muchas: digitalización, medicina de precisión, orientación hacia la prevención, etc.
Pero, sin esas tres reformas, malamente avanzaremos en la mejora del sistema. Sobre ellas hay que poner el foco.
No hace falta cambiar la Ley General de Sanidad, aunque sí reformas focalizadas
A raíz del 40 aniversario de la Ley General de Sanidad, hay algunas posiciones que defienden una reforma integral de nuestro sistema sanitario, mediante una nueva Ley General de Sanidad. No es esa la tesis que se sostiene en este artículo.
Las reformas sanitarias integrales
La creación del NHS en el Reino Unido en 1948; el impulso al Sistema Nacional de Salud en España dado por la Ley General de Sanidad de 1986; el sistema de seguro sanitario público en Canadá consolidado en 1984 (llamado Medicare); la cobertura universal en Tailandia en 2001; el Sistema Único de Saúde (SUS) en Brasil, creado a partir de 1988; y, la reforma post-conflicto en Ruanda (en los años 2000); son otros tantos ejemplos de reformas integrales. Aunque tienen elementos muy distintos, todas comparten un avance hacia la cobertura universal, financiación pública, enfoque en equidad y fuerte compromiso político.
Lo que representó la Ley General de Sanidad
En la década 1977-1988, antes y después de la Ley General de Sanidad, con gobiernos de UCD y del PSOE, se introdujeron cambios significativos en el sistema sanitario, con operaciones de reformas importantes, tanto o más que las introducidas en la Ley General de Sanidad.
Los elementos más importantes de estos cambios previos a la ley son: creación del Ministerio de Sanidad en 1977; constitución del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) en 1978; creación y consolidación del sistema MIR (Médicos Internos Residentes) (1978); creación de la especialidad médica de Medicina Familiar y Comunitaria (1978); reforma de la Atención Primaria, a partir de 1984; reforma hospitalaria (1987).
La Ley General de Sanidad crea el Sistema Nacional de Salud, impulsa la unificación de redes públicas; consolida un modelo asistencial en dos niveles (primaria y especializada), impulsa las transferencias, sienta las bases para el posterior avance en la universalización y en la financiación vía impuestos.
En definitiva, un cambio de modelo, de uno de Seguridad Social a otro de tipología Servicio Nacional de Salud. Un ejemplo claro de reforma integral.
La Ley General de Sanidad, un caso de estabilidad
Los 40 años de vigencia de la Ley General de Sanidad la configuran como un ejemplo de estabilidad, algo que era difícil de vislumbrar dado el gran debate que se produjo sobre la misma a lo largo de la legislatura 1982-1986 y la forma de su aprobación. La ley fue aprobada con los votos del PSOE, PNV, CiU y PCE. Coalición Popular, la entonces derecha, votó en contra.
Esto contrasta con la situación en educación, dónde, en el mismo periodo, ha habido 8 leyes: LOECE (1980); LODE (1985); LOGSE (1990); LOPEG (1995); LOSE (2002); LOE (2006); LOMCE (2013) y LOMLOE (2020).
Hay varios hechos que explican esta situación:
• La versión final de la ley, relativamente moderada, si la comparamos con los borradores iniciales. De la ley se llegaron a hacer 14 borradores, muestra de discrepancias notables tanto en el PSOE como en el propio Gobierno. El ministro Ernest Lluch es considerado el padre de la Ley.
• Su aplicación inicial equilibrada, mérito que corresponde al largo ministerio de Julián García Vargas (1986-1991), al que tocó dar los primeros pasos en la aplicación de la Ley, incluyendo la constitución del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.
• La aceptación de la Ley por el Partido Popular, heredero de Coalición Popular, en 1998, bajo el ministerio de Romay Beccaría, a través de la aprobación por el Pleno de la Cámara de una declaración para avanzar en la consolidación del Sistema Nacional de Salud. Este texto fue de gran importancia política y ha permitido que el Partido Popular estuviera en el Gobierno, sin que se le pasara por la cabeza cambiar la Ley General de Sanidad.
Reformas incrementales
Lógicamente, las reformas integrales no se plantean continuamente, sino que lo habitual es, una vez hecha una reforma de ese tipo, que se vayan introduciendo ajustes parciales, que tratan de abordar aspectos concretos (eficiencia, gobernanza, cobertura, calidad, etc.) evitando rupturas bruscas. Es a eso a lo que llamamos reformas incrementales.
Los ajustes continuos en el NHS, como la introducción progresiva de mercados internos en los años 90; las reformas en los seguros obligatorios en Alemania (reformas periódicas en los copagos; incentivos para eficiencia de las aseguradoras, …); los cambios continuos en un sistema fragmentado como el de Estados Unidos (Obamacare, expansión del Medicaid, los cambios en la financiación de medicamentos, …); la expansión gradual de la cobertura en Chile; la introducción de los seguros de larga duración (2000) en Japón, y otros tantos casos, son ejemplos de mejoras incrementales. Estas reformas son más viables políticamente y permiten la adaptación constante a nuevas necesidades.
En España se considera que la generalización de las transferencias en 2002 fue la reforma incremental más importante de nuestro sistema, aunque, por supuesto, no la única.
Inconvenientes de una nueva ley General de Sanidad
Se aduce que debe haber una nueva ley, ya que la ley actual está derogada en un 70 por ciento y no incluye la digitalización, lo que es casi normal en una ley que ha durado 40 años.
Una nueva Ley General de Sanidad, significaría abrir un importante melón de consecuencias inciertas, y no debe hacerse por esas razones sino para un cambio de modelo.
España no necesita un cambio de modelo sanitario
En España el cambio integral se produjo en los años 80 y culminó con la Ley General de Sanidad de 1986. Se introdujeron cambios en el modelo asistencial, hospitales y Atención Primaria; en la cobertura; en la unificación de redes públicas, en la financiación; y, en la descentralización del sistema, creando el Sistema Nacional de Salud, considerado justamente uno de los mayores logros de la democracia.
El resultado no fue perfecto, pero tenemos un sistema con unos valores importantes; unos profesionales bien formados y comprometidos; un gasto público total razonable; una muy amplia cartera de servicios; unas infraestructuras, en general, de alta calidad, que cubren todo el territorio nacional; unos muy buenos resultados en salud; una razonable valoración por la sociedad, …
En estas circunstancias, el cambio de modelo a través de una reforma integral no es ni políticamente viable ni deseable. Lo cual no es incompatible con ajustes profundos y cambios en aspectos concretos, para corregir algunos elementos que se ha visto que no funcionan bien o para adaptar el sistema a los múltiples cambios en la sociedad.
El que no haga falta un cambio de modelo ni otra reforma integral, como la de los años 80, no puede llevarnos a la conclusión de que el sistema no debe tocarse y no requiere reformas. Eso sería letal para el actual sistema.
En cierta manera la situación seria similar a la que se dio en el Reino Unido, cuando, en 2023, algunos planteaban el retorno a un modelo de seguros sociales, lo que obtuvo el rechazo tanto de The Economist en un editorial como en un artículo de Martin Wolf, economista-jefe del Financial Times, por considerarla una operación muy complicada y que alejaba los esfuerzos de los verdaderos problemas.
Lo que necesitamos son reformas focalizadas
Focalizadas en temas mayores, no confundamos con el llamado “radicalismo selectivo”, que muchas veces se aplica a temas menores precisamente para obviar los mayores. Una ley general de Sanidad puede ser incluso una distracción en el abordaje de esas reformas.
¿Qué reformas?, fundamentalmente tres:
- cambios en el modelo de gestión pública, superando la gestión directa administrativa predominante hacia otra con más autonomía.
- modificación del régimen de personal, ya que el actual funcionarial es único en Europa y no responde a los requerimientos del sistema.
- una nueva arquitectura institucional, adaptada a la nueva realidad transferencial y que permita que el sistema siga siendo un sistema y no un conjunto de subsistemas más o menos coordinados.
Evidentemente, estas no son las únicas reformas necesarias, hay otras muchas: digitalización, medicina de precisión, orientación hacia la prevención, etc.
Pero, sin esas tres reformas, malamente avanzaremos en la mejora del sistema. Sobre ellas hay que poner el foco.
Aunque pueda contener afirmaciones, datos o apuntes procedentes de instituciones o profesionales sanitarios, la información contenida en Redacción Médica está editada y elaborada por periodistas. Recomendamos al lector que cualquier duda relacionada con la salud sea consultada con un profesional del ámbito sanitario.