Ley General de Sanidad: Evolución, consensos y desafíos del modelo de éxito

Opinión de Ana Pastor Julián, exministra de Sanidad del Gobierno de España

40 años de la Ley General de Sanidad: Evolución, consensos y desafíos de un modelo de éxito

Hablar hoy de la Ley General de Sanidad es, en realidad, hablar de una historia mucho más larga. Cómo Europa fue construyendo, paso a paso, la idea de que la salud debía dejar de ser un privilegio para convertirse en un derecho. Ese camino comenzó en la Alemania de finales del siglo XIX, cuando Otto von Bismarck impulsó los primeros seguros sociales obligatorios. Aquel modelo, que con el tiempo conoceríamos como bismarckiano, estaba ligado al trabajo y financiado mediante cotizaciones. No pretendía todavía garantizar un derecho universal, pero sí supuso un avance decisivo al introducir la protección sanitaria como una responsabilidad colectiva.

Con el paso de las décadas, ese modelo se extendió por buena parte de Europa continental, aunque siempre con una cobertura desigual y muy vinculada al empleo. Tras la Segunda Guerra Mundial, sin embargo, Europa necesitaba algo más que reconstruirse, necesitaba redefinir su contrato social. Es en ese contexto donde el informe de William Beveridge marcó un antes y un después al proponer un sistema sanitario universal, financiado mediante impuestos y accesible a todos los ciudadanos por el mero hecho de serlo. El nacimiento del sistema británico en 1948 dio forma a ese modelo beveridgiano que, con matices, inspiraría a muchos países en las décadas siguientes.

España abordó ese proceso desde su propia realidad histórica, coincidiendo con la construcción de nuestra democracia. La transición democrática no solo trajo libertades políticas, sino también la voluntad de construir un verdadero Estado del Bienestar. La Constitución de 1978 reflejó con claridad esa aspiración al reconocer el derecho a la protección de la salud, estableciendo un principio que iba mucho más allá de una declaración programática: situaba a los poderes públicos ante la responsabilidad de garantizar ese derecho, sentando así las bases de un cambio profundo que iría tomando forma en los años siguientes.

Ese cambio tomó forma de manera decisiva en 1986 con la aprobación de la Ley General de Sanidad. No es exagerado afirmar que aquella ley marcó un antes y un después en la sanidad española. No solo permitió pasar de un modelo fragmentado a un verdadero Sistema Nacional de Salud, universal y financiado mediante impuestos, sino que apostó de manera decidida por la atención primaria como eje organizador del modelo asistencial. Se impulsó así una forma de entender la sanidad más cercana al ciudadano, orientada no solo a tratar la enfermedad, sino también a prevenirla, promover la salud y acompañar a las personas a lo largo de toda su vida, incorporando una visión más moderna, integral y eficiente de la asistencia sanitaria.

Al mismo tiempo, la ley incorporó otro elemento esencial para su desarrollo: la descentralización hacia las comunidades autónomas, acercando la gestión a la realidad de cada territorio sin renunciar al principio de cohesión que debía garantizar la equidad entre todos los ciudadanos. Sobre esa arquitectura institucional se ha ido construyendo y perfeccionando nuestro sistema sanitario mediante normas que han reforzado tanto su cohesión como los derechos de los pacientes y el marco de desarrollo profesional de quienes trabajan en él.

Así, y una vez culminadas las trasferencias a las CCAA, se aprobaron por unanimidad, tres leyes especialmente relevantes: la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, la Ley de Autonomía del Paciente y la Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias. Tuve el honor de impulsar y defender estas normas en el Parlamento, y pocas experiencias políticas resultan tan gratificantes como comprobar que iniciativas de esta trascendencia para la sanidad pública eran capaces de concitar el apoyo unánime de todas las fuerzas políticas. Aquello no solo fortaleció jurídicamente el sistema, sino que envió un mensaje de enorme valor institucional: que la sanidad, cuando se aborda con visión de Estado, puede y debe ser un espacio de acuerdo.

La Ley de Cohesión y Calidad vino a reforzar algo esencial en un modelo descentralizado: que todos los ciudadanos, vivan donde vivan, tengan acceso a las mismas prestaciones. Para ello, consolidó instrumentos de coordinación, definió una cartera común de servicios y fortaleció el papel del Consejo Interterritorial.

La Ley de Autonomía del Paciente cambió la forma de entender la relación asistencial, reconociendo derechos que hoy nos parecen incuestionables, como el acceso a la información o el consentimiento informado.

Y, en paralelo, la Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias trató de ordenar y dar coherencia al desarrollo profesional, reconociendo la importancia de la formación continuada y de una carrera profesional estructurada.

Gracias a este recorrido, España ha logrado construir un sistema sanitario que, con todas sus imperfecciones, está entre los mejores del mundo. Quienes conocemos el sistema desde dentro sabemos bien que sus resultados en salud, su accesibilidad y su vocación de equidad constituyen motivos legítimos de orgullo colectivo, como también lo son la excelencia de sus profesionales, la calidad asistencial alcanzada y la solidez de un modelo universal que ha demostrado una notable capacidad de respuesta incluso en los momentos más difíciles.

Pero precisamente porque valoramos lo mucho que se ha conseguido, también somos conscientes de que ese éxito no puede darse por garantizado y de que, en los últimos años, han emergido señales de desgaste y desafíos estructurales que no sería responsable ignorar.

La pandemia abrió, a mi juicio, las costuras del sistema sanitario. Nos obligó a mirarnos con honestidad y a reconocer tanto nuestras fortalezas como nuestras debilidades.

"Cuidar, motivar y ofrecer un horizonte profesional atractivo a nuestros sanitarios es probablemente la condición más importante para garantizar la sostenibilidad y la calidad futura del Sistema Nacional de Salud"

El trabajo realizado en la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica en el Congreso de los Diputados, en la que tuve la responsabilidad de participar como ponente, permitió algo especialmente valioso en un momento de enorme incertidumbre: construir un diagnóstico compartido sobre las fortalezas y debilidades de nuestro sistema sanitario y, sobre esa base, definir una hoja de ruta de reformas con un amplio respaldo político. Aquel documento no fue únicamente una respuesta a la crisis provocada por la pandemia; fue, sobre todo, una reflexión de fondo sobre qué aspectos del Sistema Nacional de Salud debían reforzarse para afrontar con mayores garantías los desafíos del futuro.

Entre sus principales conclusiones figuraban la necesidad de fortalecer la salud pública y los sistemas de vigilancia epidemiológica, mejorar la coordinación y la capacidad de respuesta conjunta entre administraciones, impulsar la transformación digital del sistema, reforzar la atención primaria, avanzar en políticas de evaluación y planificación, y abordar con una visión estratégica la política de recursos humanos. Muchas de aquellas recomendaciones mantienen hoy plena vigencia y, en muchos casos, siguen pendientes de un desarrollo suficiente.

Si hubiera que identificar el núcleo de ese debate, creo que inevitablemente habría que situarlo en los profesionales sanitarios. Porque si algo explica la calidad del sistema sanitario español no son únicamente sus normas, su arquitectura institucional o su modelo organizativo, sino, ante todo, la excelencia y el compromiso de quienes lo sostienen cada día. Durante décadas, el sistema ha funcionado gracias a una extraordinaria capacidad de implicación profesional que ha compensado carencia organizativas y tensiones estructurales. Pero no es razonable y ni debemos ni podemos seguir pidiendo indefinidamente ese sobreesfuerzo.

Hoy esa excelencia convive con una creciente desmotivación, con toda la razón. Los profesionales sienten que su dedicación no encuentra el reconocimiento adecuado, que la carrera profesional no ha evolucionado con la ambición con la que fue concebida, que persisten desigualdades territoriales difíciles de justificar y que las condiciones laborales, no favorecen precisamente la fidelización del talento. A ello se suman el desgaste acumulado tras la pandemia, el relevo generacional, la falta desarrollo de la LOPS, y una percepción cada vez más extendida de escasa participación en las decisiones organizativas. Estamos ante una cuestión estratégica: cuidar, motivar y ofrecer un horizonte profesional atractivo a nuestros sanitarios es probablemente la condición más importante para garantizar la sostenibilidad y la calidad futura del Sistema Nacional de Salud.

Junto a ello, persisten otros retos de gran calado que condicionarán de manera decisiva la fortaleza, sostenibilidad y capacidad de adaptación de nuestro sistema sanitario en los próximos años. El primero de ellos es garantizar una financiación suficiente, estable y previsible, acorde con la realidad demográfica, epidemiológica y tecnológica de nuestro tiempo. El envejecimiento de la población, el aumento de la cronicidad, la pluripatología y una mayor demanda asistencial derivada de legítimas expectativas ciudadanas obligan a repensar cómo asegurar la sostenibilidad del sistema sin renunciar a sus principios de universalidad y equidad.

A ello se suma la necesidad de seguir mejorando la cohesión y la coordinación entre territorios. La descentralización ha aportado cercanía, capacidad de adaptación y desarrollo organizativo, pero también ha puesto de manifiesto, en determinados momentos, limitaciones en la gobernanza compartida que conviene corregir. La equidad en el acceso a prestaciones, tiempos de respuesta, innovación terapéutica o capacidad diagnóstica no puede depender del código postal del ciudadano, y ello exige fortalecer los instrumentos de cooperación y decisión conjunta.

Otro desafío ineludible es la transformación digital. No se trata únicamente de incorporar tecnología, sino de integrarla con sentido estratégico para mejorar la práctica clínica, la continuidad asistencial, la eficiencia organizativa y la toma de decisiones basada en evidencia. La interoperabilidad real de los sistemas de información, el aprovechamiento inteligente de los datos sanitarios, la extensión de la telemedicina allí donde aporte valor y la incorporación ordenada de herramientas basadas en inteligencia artificial deben formar parte de una agenda modernizadora seria.

Del mismo modo, la pandemia evidenció que la salud pública no puede seguir siendo el eslabón menos visible del sistema. Reforzar sus estructuras, mejorar la vigilancia epidemiológica, consolidar capacidades de prevención y anticipación, y estrechar su integración con la atención asistencial es una necesidad estratégica, no una opción coyuntural.

Y, naturalmente, debemos afrontar con ambición la incorporación de la innovación terapéutica y tecnológica. Los nuevos medicamentos, las terapias avanzadas, la medicina personalizada, las herramientas diagnósticas de alta precisión o las tecnologías digitales aplicadas a la salud están transformando la práctica clínica y ofrecen oportunidades extraordinarias para mejorar resultados en salud, reducir morbimortalidad y aumentar calidad de vida. Pero esa incorporación debe hacerse con criterios de valor, equidad, evaluación rigurosa y sostenibilidad, garantizando que los pacientes accedan a la innovación útil con independencia de dónde vivan.

Tampoco puede obviarse el necesario refuerzo de la atención primaria, que sigue siendo una de las mayores fortalezas conceptuales de nuestro modelo, pero que arrastra una presión asistencial creciente, dificultades organizativas y una percepción de insuficiente prioridad política. Sin una atención primaria fuerte, resolutiva, bien dotada y atractiva para los profesionales, difícilmente podrá sostenerse un sistema sanitario eficiente y equilibrado.

Ninguno de estos desafíos es completamente nuevo. Lo que ha cambiado es su dimensión, su urgencia y la necesidad de afrontarlos desde una visión estratégica y no reactiva. Resolverlos exigirá liderazgo, planificación, capacidad de acuerdo y una mirada de largo plazo que sitúe el interés general y la sostenibilidad del sistema por encima de cualquier coyuntura política inmediata.

Mirando hacia el futuro, la hoja de ruta es, en gran medida, compartida. Sabemos que es necesario reforzar la atención primaria, modernizar la gobernanza, garantizar la equidad y apostar por la innovación. Pero, sobre todo, sabemos que es imprescindible cuidar a quienes sostienen el sistema. Hablar de profesionales no puede quedarse en una declaración de intenciones: exige avanzar de verdad en una carrera profesional homogénea, evaluable y vinculada al desempeño, reducir la temporalidad y generar entornos de trabajo que favorezcan la implicación y la excelencia.

Y, junto a todo ello, hay una condición que no deberíamos olvidar: recuperar el valor del acuerdo. La sanidad española se ha construido sobre grandes consensos, y las leyes aprobadas por unanimidad son la mejor prueba de ello. En un momento en el que la fragmentación política parece imponerse, conviene recordar que cuando se trata de salud, el acuerdo no es una opción, sino una necesidad.

Cuarenta años después de la Ley General de Sanidad, podemos afirmar que España ha construido uno de los grandes logros colectivos de nuestra democracia: un sistema sanitario universal, de calidad y basado en la equidad. Pero precisamente porque conocemos su valor y lo que ha costado construirlo, tenemos la responsabilidad de preservarlo, fortalecerlo y adaptarlo a los nuevos desafíos. Porque, en el fondo, de lo que estamos hablando no es solo de organización sanitaria, financiación o reformas estructurales, sino de la vigencia real de un principio esencial consagrado en nuestra Constitución: el derecho a la protección de la salud. Un derecho que define la calidad de una sociedad y el compromiso de sus instituciones, y cuya efectividad cada generación tiene la obligación de proteger, actualizar y hacer plenamente real para todos los ciudadanos.